实践中有的检察官往往就案办案，认为事实证据没有问题，法律已经公布了，套得上就没有错误，就能够满足社会发展的需要，把自己仅仅等同于一个司法办案的工匠。
2.3完善土地市场，优化资源配置 土地发展权的经济功能强调通过市场主导与政府辅助的有机结合，实现土地资源的优化配置。2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
通过土地发展权的设置可在土地规划管理阶段从源头适当遏制城市的建设用地需求确保农业用地数量、质量，通过警察权限制的方式采取最严格的节约集约用地制度，充分考虑耕地的质量、容积等条件，合理规划土地用途，注重耕地的科学保护。作者简介：王霞萍（1990-），女，重庆大学法学院博士研究生。但长期以来，受土地产权模糊、市场不完全、价格机制缺位、收益分配不合理、信息不对称、外部效应等因素的影响，中国土地市场的价格、供求、竞争和利益分配等机制受到较大程度的扭曲[21]，市场调节失灵。市场调节与政府干预是资源配置的两种基本方式。保护自然文化遗产，遏制过度开发。
2 四位一体：土地发展权的多元化功能进路 一项具体的制度安排，要想从理论构想过渡到制度实践必须具备实效性和可行性。金包银是中国地方政府运用土地发展权理论协调政府、企业、失地农民和农民集体等多方利益的有益尝试。在省级行政区域内，这个立法权可以说是完整的地方立法权，但是，一旦跨越行政区划，它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗？如果能，依据又是什么？ 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准， 因此，它只有所谓半个立法权，在自己都不具有相对完整的立法权时， 又如何进行协同立法？除了人大及其常委会能否协同立法之外，还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。
这里有一些问题值得注意： 1.区域协同立法中的区域，由谁确定？ 现在，区域协调发展中区域范围十分广泛，提法也很不相同。按照宪法法律的规定， 一个事项在本行政区域内属于地方性事务，地方有权立法，或者有些事项即使不属于地方性事务，但基于执行法律行政法规的需要，地方也有权立法。当然，任何行政区划的设计都有利有弊，现在需要总结的是，1982年宪法确立的行政区划在几十年的实践中，究竟有哪些利，有哪些弊，特别是给经济社会发展带来了哪些负面影响？是利大于弊，还是弊大于利？在区域协调发展的大背景、 大趋势下， 原有的行政区划设置对区域协调发展的障碍究竟在哪里？如何妥善处理行政区划与协同立法以及整个区域协调发展的冲突，保持两者之间必要的衔接和科学的适应度？ 这些都是十分重大的问题，需要审慎研究应对。其中，涉及序言的修改有四次。
出现这种情况的主要原因， 恐怕还是对各种协同的方式缺乏必要的法理论证，而这背后是否也还有一个原因：要在宪法法律上找到区域协同立法的具体依据是很困难的。这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作，以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定，从初衷和内容上看毫无疑问是好的。
二是习近平新时代中国特色社会主义思想。宪法总纲和国家机构中关于行政区域的划分以及国家机构的有关规定，其立足点是有利于处理中央与地方、上级行政区域与下级行政区域之间的关系，也没有考虑横向的行政区域之间的关系。长期以来，对于行政区域的横向关系，法学理论的研究相当缺乏。这个问题下文还将涉及。
由于习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的内容丰富博大，如前面邓小平理论和三个代表重要思想一样，如果不加以解释，很难直接得出地区协调发展的理念。而一部分地区先富起来之后怎么办？邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的，即：一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。但需要注意的是，这两项职权的相对集中行使，是由《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律予以规定的， 而且法律明确规定只有在这两个领域，国务院和经国务院授权的省一级政府才可以决定一个机关行使有关行政机关的处罚和许可权。还有粵港澳大湾区这一内地省级行政区域与特别行政区一体化的特殊区域。
当前，中央的目的是促进区域协调发展，最终实现共同富裕和五位一体的国家根本任务，在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中，中央既可能始终保持权威，也可能出现权威面临挑战的情况。1982年宪法确立了行政区划以后，以行政区划为单位的纵向治理体制一直沿用至今。
这些区域有的是党中央文件确立的，有的是全国人大通过的国民经济和社会发展规划确立的， 有的则是以其他形式确立的。四是不少区域都积极地沟通协商甚至签订合作协议，或者各自出台协同合作的文件，但如前所述，这些协议文件规定的内容除了自我约束能产生效力外，都不具备任何外在的法律约束力。
笔者认为，对重大改革于法有据应当一分为二地看待。1982年宪法制定后，在几次修改中，序言以及其他内容都有不少变化，但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从没有修改。如果要开展协同立法，就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。为建立统一的大市场，本行政区域的审批性立法应当大幅减少，相邻的其他行政区域也应大幅减少，这样，就不需要跨区域的协同立法。具体成果是： 2014年上海市人大常委会修改后的《大气污染防治条例》，第六章的章名就叫长三角区域大气污染防治协作，并用9个条文规定了协作的主要措施内容。
二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开。例如，早在2006年，东北三省的政府就签订了《东北三省政府立法协作框架协议》。
对一些区域性的立法项目共同研究。它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。
充分倚重政策可以尽量避免和减少协同立法带来的一系列问题。因为没有地方的上级对下级行政区域的有效领导，中央统一领导的基础就不牢固。
同样是在 2015年，安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定，省人民政府根据实际需要，与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制，开展区域合作。现在的区域协同立法就是一个典型。在这个意义上，2018年的宪法修改，是对1982年宪法以及2004年之前几次修改的重大、明确的变化和升华。这次修改在宪法序言中增加了三个重要内容：一是科学发展观。
区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。宪法总纲第30条对特别行政区之外的普通行政区划做了明确规定。
但是，在党中央确定三个行政区域协同发展，并明确宗旨任务后，由于宪法规定北京是首都，党中央又把雄安新区的建设确定为千年大计，那么，京津冀协同发展中的很多事项，恐怕就不仅仅是一个地方立法中的地方性事务或者执行法律行政法规的事项了，有些事项可能都有上升到全国人大及其常委会专属立法权限的必要了。比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。
而协同立法以及区域协调发展着眼的主要还是经济与社会， 具有比较活跃和多变的特点。实践中，从京津冀到长三角的省一级人大常委会的法制工作机构以及人大的专门委员会，已经举行了不少联席会议，对立法的具体工作开展协调沟通，并取得了一些立法成果。
这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述，当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念，但由于修改后的这一表述内容十分丰富，如果不对其做宪法解释，很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。5.对现行行政区划在区域协调发展中的利与弊做综合评估 区域协同立法以及区域协调发展的整体性部署， 最终都不可避免地要对现行的行政区划构成冲击。但问题是，宪法总纲中规定了行政区划，国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系，而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素，序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定，显然是相冲突的。在社会主义制度下，可以让一部分地区先富裕起来，然后带动其他地区共同富裕。
而现在，宪法以行政区划为基础发展经济社会事业的指导思想和根本任务发生了变化，但行政区划本身却一直未变，如果要实行区域协调发展，行政区划就成了横亘在前的难以逾越的障碍。当然，任何事物都有一体的两面，单纯以行政区划为基础实行对地方的治理， 又不可避免地出现了画地为牢、地区隔绝、地方封锁、破坏市场统一乃至法制统一的负面现象。
6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待 现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类， 相应地， 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域，另外包括经济特区的立法权。在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下，可以充分运用法律规范进行社会治理。
政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。但长时间以来，各方面对区域协调发展的认识和实践，主要侧重于经济和社会层面，而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注不足，对于其中可能遇到的问题，也没有给予足够重视。